Gli ottimisti l’hanno già paragonata alla Convenzione di Filadelfia del 1787, che fu all’origine della Costituzione degli Stati Uniti d’America e che già allora Benjamin Franklin propose come modello ai suoi amici europei.

Se i 105 membri della Convenzione europea che sono all’opera a Bruxelles sotto la guida dell’ex presidente francese Valéry Giscard D’Estaing si ispirassero davvero ai “padri costituenti” a stelle e strisce, tra poco più di un anno la Conferenza Intergovernativa, che sarà chiamata ad apporre il suo suggello al loro lavoro, dovrebbe tenere a battesimo un’Unione Europea completamente rinnovata, più coesa e pronta per lo storico allargamento ad Est.

Ma, come dice Jacques Le Goff, “la storia non fa mai il bagno nello stesso fiume” e le probabilità che la Convenzione dia vita a una creatura che possa meritare il nome di “Stati Uniti d’Europa” sono abbastanza remote: i Quindici non sono in alcun modo paragonabili alla Virginia o al New Jersey e neanche lo Stato al momento più federalista, la Germania, si sogna di cedere la propria sovranità a un unico supergoverno centrale.
A riprova della diffidenza esistente nei confronti di soluzioni troppo radicali, basti citare la reazione negativa di buona parte dei parlamentari europei quando Giscard ha suggerito, per la nuova creatura, proprio il nome di Stati Uniti d’Europa. Il meglio che possiamo aspettarci è una non meglio definita “Federazione di Stati nazione”, con un presidente a rotazione e poteri accresciuti in materia di politica estera e di difesa, di amministrazione della giustizia e di governo dell’economia: ma neppure questo risultato è scontato, perché l’operazione di ingegneria costituzionale necessaria è talmente complessa, e le opzioni sul tappeto tuttora talmente numerose, che la redazione di un documento conclusivo unitario appare problematica; e se la Convenzione, che riunisce rappresentanti dei governi degli Stati membri e dei Paesi candidati, dei Parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione Europea, dovesse arrivare alla fine dei suoi lavori spaccata a metà tra sostenitori del “metodo comunitario” e del “metodo intergovernativo”, difficilmente i governi riuscirebbero poi a ricomporre il contrasto.
La materia è di difficile comprensione per i non addetti ai lavori – e infatti il dibattito sul futuro dell’Europa, che dovrebbe avere luogo nei Paesi membri in vista delle scadenze dell’anno venturo è tuttora pressoché assente. Perfino i governi si astengono, per il momento, dall’adottare posizioni precise sui nodi cruciali della trattativa, per non avere le mani troppo legate quando si dovrà arrivare al dunque e scegliere, per dirla con Giscard, tra “l’angusta porta del successo” e il “baratro del fallimento”.
In soldoni, si tratta di questo.
Salvo imprevisti cataclismi, nel 2004 dieci nuovi Paesi – Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lituania, Lettonia, Cipro e Malta – entreranno a fare parte a pieno titolo dell’Unione Europea. Per quanto la fase finale delle trattative sia più complessa del previsto, e forse non tutti i candidati riusciranno a digerire in tempo utile tutto l’aquis communautaire, è ormai pacifico che l’adesione non può più essere rinviata senza provocare in tutta l’Europa dell’Est una reazione di rigetto.
Ma, per evitare la paralisi, è indispensabile che prima del giorno X l’Unione proceda a una radicale revisione delle sue istituzioni e delle sue procedure decisionali: deve modificare la struttura della Commissione, estendere il voto a maggioranza nel Consiglio Europeo a nuove materie, rivedere i rapporti tra i due organismi, potenziare il ruolo del Parlamento Europeo, arrivare alla nomina di un “presidente” dell’Unione o almeno di un unico responsabile per la politica estera e – soprattutto – dotarsi di una Costituzione che amalgami i vari Trattati e specifichi chi deve fare che cosa. Il guaio è che, nel momento stesso in cui è stato preso atto di questa necessità e si è dato vita alla Convenzione per soddisfarla, tutti i conflitti latenti tra massimalisti (i sostenitori di un federalismo compiuto) e minimalisti (quelli cui l’Unione va bene com’è, una grande zona di libero scambio dotata di una moneta unica, che richiede solo qualche aggiustamento) sono venuti alla superficie. Paesi che hanno fatto, sia pure tra contrasti frequenti, un lungo cammino in comune faticano a trovare un’intesa ora che si tratta di affrontare l’ultimo e più arduo tratto della scalata.
Gli interessi in ballo, che finora erano negoziabili e magari anche rinunciabili, sono diventati essenziali, ogni passo ulteriore incide nella carne viva delle sovranità nazionali; e in tutti i quindici Paesi sono in ascesa forze diffidenti o addirittura ostili verso l’Unione Europea, che anche quando non sono al potere riescono comunque a condizionare l’opinione pubblica.
Parallelamente alla riforma istituzionale affidata alla Convezione, i Quindici dovranno procedere, negli stessi tempi, anche a una revisione della Politica Agricola Comune e dei criteri di assegnazione dei fondi strutturali, perché con le regole di oggi l’allargamento farebbe saltare il bilancio comunitario. La frase “l’Europa è a un bivio” è perciò diventato quasi un luogo comune. In realtà, non si tratta tanto di un bivio, che comporta una scelta netta tra due strade già tracciate, quanto dell’individuazione di un cammino percorribile su un terreno pressoché inesplorato e disseminato di ostacoli.
Il mandato affidato alla Convenzione dal Consiglio Europeo di Laeken è di redigere un “Trattato costituzionale”, che risponda a una serie di domande-chiave.
Quali devono essere le competenze dell’Unione? Quali quelle degli Stati membri? Come applicare il principio di sussidiarietà secondo il quale l’Unione deve occuparsi solo dei problemi che non possono essere affrontati a un livello più basso? Come sviluppare una politica estera comune e una politica di difesa più coerente? Occorre una maggiore cooperazione giudiziaria e tra forze di polizia? Vogliamo o non vogliamo una politica di immigrazione e di asilo comune? Quali strumenti legislativi adottare? E’ opportuno ricorrere più di frequente alla legislazione quadro che lascia agli Stati membri un più ampio margine di manovra? Come accrescere la legittimità e la trasparenza delle istituzioni europee? Come si può rafforzare l’autorità e l’efficienza della Commissione? Secondo quali modalità deve essere designato il presidente della Commissione: dal Parlamento europeo, dal Consiglio Europeo o con elezioni dirette? In che modo può essere rafforzato il ruolo del Parlamento? E’ necessario un maggior numero di decisioni a maggioranza qualificata, e come ci si dovrà regolare se i dissidenti non le applicheranno? In che modo si può codificare lo strumento delle cooperazioni avanzate, che consentono ad alcuni Stati di fare delle “fughe in avanti” sulla strada dell’integrazione? Tutto deve avvenire sotto il cappello di una Dichiarazione che recita tra l’altro: “L’Europa deve diventare più democratica, più trasparente e più efficiente e avvicinare i cittadini al progetto europeo”. Ma il presidente della Commissione, Romano Prodi, ha ritenuto di aggiungere qualcosa di suo, proponendo ai “convenzionali” quattro sfide non da poco: la responsabilità su scala mondiale per la pace e lo sviluppo, la difesa di un modello sociale equilibrato capace di conciliare benessere economico e solidarietà, la risposta ai fenomeni migratori e alla criminalità senza frontiere, la capacità di diventare un polo di influenza intellettuale, scientifico e di innovazione.
E’ evidente che ciascuna delle domande che abbiamo elencato può avere risposte molto diverse, a seconda del tipo di Europa che si vuole. A parte i rappresentanti dei governi, che fanno ciascuno il proprio gioco, tra i membri della Convenzione gli euroentusiasti risultano più numerosi degli euroscettici, e forti del loro mandato individuale cercheranno di spingere per soluzioni coraggiose e innovative.
Alla fine, tuttavia, dovranno arrendersi anche loro agli eurorealisti, i quali vogliono sì rafforzare le istituzioni europee e fare un altro passo avanti verso l’integrazione, ma senza perdere per la strada i Paesi che – come la Gran Bretagna e la Svezia – di federalismo vero e proprio non ne vogliono sapere. In qualche modo, bisognerà anche tenere conto dell’orientamento dei Paesi candidati che, essendo quasi tutti reduci da quarant’anni di sovranità limitata nell’ambito del Patto di Varsavia, non sono affatto entusiasti di sacrificare subito una parte della ritrovata autonomia sull’altare dell’Unione Europea.
“Qui - ha osservato di recente uno dei convenzionali - è come affrontare la fase finale della scalata dell’Everest. Bene o male, al campo-base ci sono arrivati tutti, ma ora alcuni non se la sentono, o non hanno voglia, di salire fino in vetta”. La necessità di rendere l’Unione “più democratica e più trasparente” ha indotto la Convenzione a iniziare i suoi lavori con una fase di ascolto, in cui si è cercato di individuare – a mezzo di una serie di audizioni - i desiderata della società civile. Come era prevedibile, le risposte sono state tutt’altro che univoche, e non hanno fatto che confermare quanto già si sapeva: a fronte di una élite che vuole davvero più Europa, sacrificando anche prerogative fin qui gelosamente difese dagli Stati nazionali, ci sono ancora resistenze di ogni genere, e l’assodata carenza di una vera coscienza europea. Molti hanno dell’Unione una visione settoriale, cioè si interessano solo di quegli aspetti che interferiscono direttamente con la loro esistenza, altri si adeguano agli stereotipi della polemica contro i “burocrati senza volto” che pretendono di imporci nuove regole di vita. L’entusiasmo per la Carta dei diritti fondamentali, adottata tra molte polemiche al Consiglio di Nizza ma ancora priva di valore giuridico, appare limitato agli addetti ai lavori. Nella classifica dei dossier che, secondo un sondaggio effettuato dall’Eurobarometro, devono essere affidati al governo dell’Unione ci sono, nell’ordine, la lotta contro il terrorismo internazionale (85%), il traffico di esseri umani (80%), il crimine organizzato (72%) e la droga (71%), l’aiuto umanitario (71%) e la politica estera (71%), mentre ci sono molto più resistenze per difesa e gestione dell’economia.
Nell’agenda dei governi, la promozione della cosiddetta PESC (politica estera e di sicurezza comune) è, in teoria, al primo posto; ma in pratica, ogni volta che si presenta una crisi, le difficoltà di raggiungere una intesa su questo punto diventano più evidenti. Il caso della guerra preventiva all’Iraq è, sotto questo rispetto, esemplare: la Germania ha annunciato che non intende parteciparvi neppure se avvenisse sotto l’egida dell’ONU, la Gran Bretagna sarà invece comunque in prima linea. Come si sarebbe potuti arrivare, nella circostanza, a una posizione unitaria è un mistero, e come chi fosse stato perdente nel caso di una decisione raggiunta a maggioranza avrebbe potuto adeguarsi è un altro. Nel tentativo di smussare gli angoli, gli eurorealisti suggeriscono di adottare sì il voto a maggioranza nel Consiglio Europeo, ma di consentire a chi non è d’accordo il cosiddetto optout, cioè il diritto a non partecipare. Ma il problema sembra andare al di là delle formule: fino a quando i governi nazionali saranno di diverso orientamento e di diverso colore, sarà virtualmente impossibile metterli d’accordo su quelle situazioni che imporrebbero all’Europa di “parlare con una voce sola”. Non molto dissimile è la reazione alla richiesta di un governo europeo dell’economia, che molti giudicano indispensabile per bilanciare e integrare l’opera della Banca centrale europea nel governo della moneta unica.
Purtroppo, le condizioni interne dei Quindici (e a maggior ragione dei Venticinque, quando l’allargamento sarà un fatto compiuto) sono tuttora troppo diverse tra loro per consentire una uniformità di indirizzi. Proprio in queste settimane assistiamo a un braccio di ferro tra quegli Stati che auspicano un allentamento dei vincoli del Patto di Stabilità e quelli che, avendolo a suon di sacrifici rispettato, non vogliono saperne di eccezioni. Immaginare che, in un futuro prossimo, ci possa essere una politica fiscale europea ha quasi del visionario.
Nella partita in corso ha infine un ruolo non indifferente la lotta di potere in corso tra i vari organi dell’Unione: il Consiglio Europeo, che rappresenta gli Stati membri, la Commissione, il Parlamento di Strasburgo e – ultimi arrivati sulla scena – le Regioni. Ciascuno cerca, con più o meno vigore, di tirare la coperta dalla sua parte, ossia di acquisire maggiori competenze nel nuovo assetto dell’Unione. I singolo Stati sono comprensibilmente riluttanti a delegare alcune funzioni a Bruxelles (“No al superstato europeo”) e per certe materie vorrebbero addirittura riappropiarsi di competenze che hanno già ceduto, interpretando in maniera nuova il famoso principio di sussidiarietà.
La Commissione, spesso in sintonia con il Parlamento, vuole al contrario allargare la sua attività e diventare l’unico organo esecutivo dell’Unione, relegando il Consiglio al ruolo di “Camera alta”. Siamo, di nuovo, allo scontro tra “metodo comunitario” e “metodo intergovernativo” di cui si diceva all’inizio, e che deciderà, in sostanza, la natura stessa dell’Europa che stiamo costruendo.
Nel fare previsioni, sarà comunque bene tenere conto del fatto che la Convenzione ha solo poteri propositivi, e che l’ultima parola spetta ai capi di Stato e di governo in quello che si preannuncia come il più importante Consiglio Europeo degli ultimi dieci anni, un Consiglio che, se tutto procederà secondo il calendario prestabilito, si svolgerà in Italia, forse addirittura nella stessa sala che esattamente cinquant’anni prima aveva visto la nascita dei Trattati di Roma.