La salute e lo sport: il doping

Palestra universitaria è lo spazio destinato agli elaborati di particolare interesse preparati dagli studenti universitari e segnalati dai docenti delle facoltà.
Questo spazio è utilizzato anche per la presentazione di abstract delle tesi meritevoli inerenti la sanità.
Pubblichiamo questo mese il lavoro di Giovanni Alfano, laureando in Scienze Politiche presso l’Università degli studi della Calabria.

L’ultimo atto del programma per la lotta al doping del Coni è stata l’approvazione del nuovo regolamento dell’attività antidoping, documento tecnico attuativo del codice mondiale antidoping Wadaii.

Nel mondo dello sport sono numerose le figure che, a vario titolo, si muovono. Attraverso il tesseramento, cioè con l’iscrizione di un soggetto ad una associazione sportiva che, a sua volta, provvede ad iscriverlo alla Federazione competente, avviene l’ingresso nel c.d. ordinamento sportivo. Con questo atto l’atleta acquista uno status che gli riconosce la titolarità di un insieme di rapporti (diritti/doveri), entro i quali si generano reciproci diritti e obblighi nei confronti di altri atleti, dell’associazione sportiva di appartenenza, della Federazione nazionale e internazionale. Tutto ciò, comunque, non basta a fare di un atleta un lavoratore.
Esistono, infatti, diversi criteri identificativi che contraddistinguono le varie categorie di appartenenza. Il criterio più importante è quello che divide gli atleti, in base al fattore economico-lavoristico, in: dilettanti, semi-professionisti e professionisti. Questa distinzione, si è resa necessaria a seguito dell’evoluzione dell’attività sportiva e serve a distinguere tra coloro che sono economicamente autosufficienti e coloro che invece vengono mantenuti integralmente dall’ordinamento. L’emanazione della legge 23 marzo 1981, n. 91, ha rappresentato il provvedimento normativo attraverso il quale il rapporto di lavoro, tra sportivi professionisti e società sportive, è stato disciplinato e, soprattutto, è stato ricondotto nell’alveo dell’ordinamento legislativo generale dello Stato, sottraendolo così a quegli organi, in particolare Coni e federazioni sportive, che in precedenza lo avevano regolato, con ampi poteri normativi in totale autonomia. Il rapporto di lavoro sportivo disciplinato dalla legge n. 91/1981 non riguarda tutti gli sportivi, ma unicamente gli sportivi professionisti (esclusi, quindi, i dilettanti) individuati negli atleti, allenatori, direttori tecnico-sportivi e preparatori atletici, che svolgano la propria attività dietro compenso nelle discipline regolamentate dal Coni e che siano tesserati come professionisti dalle Federazioni riconosciute dallo stesso Coni.
Tale rapporto di lavoro può essere di natura subordinata oppure autonoma, secondo la speciale distinzione stabilita nei commi 1 e 2 dell’art. 3 della legge n. 91/1981. Più precisamente, la prestazione di lavoro dello sportivo costituisce oggetto di contratto di lavoro subordinato qualora sia continuativa, a titolo oneroso e non dilettantistica (ex art. 3 L. 91/1981). Bisogna, comunque, notare che - sebbene la già citata legge n. 91/1981 prevedesse numerose eccezioni che differenziavano, per certi versi sensibilmente, il rapporto di lavoro dello sportivo dagli ordinari rapporti di lavoro - molte di queste eccezioni sono venute meno nel tempo, determinando così che il contratto sportivo risulta essere di un lavoro subordinato, a tutti gli effetti. Una delle più importanti deroghe al diritto comune, previste dalla legge in questione riguardava l’inapplicabilità, al lavoro subordinato sportivo, della legge n. 230/62, che poneva il divieto di stipulare contratti di lavoro a termine, salvo alcune ipotesi tassativamente previste. Com’è noto, questa legge pochi anni fa è stata abrogata dal d.lgs. 6 settembre 2001, n.368, adottato in attuazione della direttiva 1999/70/CE, relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato. In questo modo, è stata ribadita la volontà dell’UE di regolamentare al meglio un settore tanto delicato come quello del lavoro. Già nel 1974, in una sentenza della Corte di giustizia (sentenza Walrave e Koch) si era stabilito che lo sport avrebbe dovuto assoggettarsi al diritto comunitario, in quanto era da considerarsi una ordinaria attività economica. Da allora, varie cause (Lehtonen, Deliège, Kolpak), riguardanti in particolare la libera circolazione dei lavoratori susseguenti alla causa Bosman, hanno confermato tale impostazione. L’inserimento di una «Dichiarazione sullo sport», allegata al trattato di Amsterdam del 1997, ha dato poi un primo forte segnale politico da parte dei governi degli Stati membri dell’Unione, quanto all’importanza dello sport e dei suoi valori. Proprio per questo motivo, accanto a queste iniziative, rivolte al momento organizzativo e funzionale dell’ordinamento sportivo, l’impegno comunitario si è manifestato con altrettanta perizia anche riguardo alla lotta al doping, vera piaga dell’intero pianeta sportivo. Anche in questo caso le azioni comunitarie sono intervenute in soccorso di legislazioni statali carenti e disattente. In Italia ad esempio, sul fronte della lotta al doping, è stato il Comitato Olimpico Nazionale a occupare da sempre un ruolo centrale. Questa situazione, ormai consolidatasi, è scaturita dalla inapplicabilità della legge n. 1099/71 sulla tutela sanitaria delle attività sportive, inapplicabilità - questa - che ha storicamente concesso al CONI un’ampia capacità decisionale sulla definizione delle politiche antidoping a livello nazionale. In verità, recentemente, con l’entrata in vigore della legge n. 376/2000 è stato affermato la centralità del ruolo del Ministero della Salute nelle politiche di indirizzo e controllo sul doping. L’apposita commissione di vigilanza, istituita presso il ministero ai sensi della suddetta legge del 2000, avoca a sé molte e importanti funzioni che, tuttavia, non sembrano limitare l’attività antidoping contestualmente svolta dal Coni. A conferma di ciò è stato affermato, nel d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, che il comitato olimpico “cura nell’ambito dell’ordinamento sportivo, anche d’intesa con la Commissione per la vigilanza ed il controllo sul doping [omissis] l’adozione di misure di prevenzione e repressione dell’uso di sostanze che alterano le naturali prestazioni fisiche degli atleti nelle attività sportive”. Evidentemente, l’utilizzo della parola “anche” attesta la piena potestà regolamentare dell’ente nel campo dell’attività sportiva agonistica. Potestà, peraltro, già riconosciuta dalla convenzione antidoping di Strasburgo nella quale si invitavano gli stati firmatari ad assistere le rispettive organizzazioni sportive nella lotta al doping, con l’obbligo per i destinatari di prevedere, tra l’altro, i necessari contributi per il finanziamento dei controlli e delle analisi. L’ultimo atto del programma per la lotta al doping del Coni è stata l’approvazione del nuovo regolamento dell’attività antidoping, documento tecnico attuativo del codice mondiale antidoping Wadaii. Il regolamento dell’attività antidoping approvato dalla giunta nazionale, in vigore dal 1° gennaio 2004, costituisce la naturale conseguenza di una lunga evoluzione normativa che, cominciata già nel 1988 con l’emanazione di una specifica direttiva alle federazioni sportive nazionali, ha portato a migliorare sempre più gli strumenti per un efficace contrasto al problema in questione. Tuttavia, nonostante il carattere generale estremamente innovativo, molti aspetti organizzativi sono rimasti invariati. Centro pulsante del programma, con specifiche funzioni di controllo e coordinamento, resta la Commissione antidoping, chiamata a raccogliere dalle specifiche Federazioni e discipline associate le informazioni riguardanti l’attività agonistica nazionale e internazionale in ordine all’effettuazione, in armonia con la Commissione di vigilanza ministeriale, di controlli a sorpresa o richiesti dalle Federazioni stesse. Insieme alla Federazione medico sportivo italiana (Fmsi), che materialmente esegue i controlli, essa è l’organo operativo del sistema. Alla Commissione antidoping spetta, inoltre, l’importante compito di svolgere funzioni propositive e consultive. Altra funzione importante, riservata al Coni, riguarda l’istituzione, in maniera autonoma, di una Commissione scientifica antidoping, con compiti di ricerca e attività educativo-didattica. La Commissione scientifica assume, tra le altre, le funzioni di autorità medica competente a disciplinare e valutare la concessione di esenzioni a fini terapeutici, anche in applicazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 4, della legge 376/2000, su richiesta esaustivamente documentata e avanzata esclusivamente per il tramite delle commissioni federali antidoping, nel rispetto dello specifico standard internazionale.
Il nuovo regolamento prevede, inoltre, l’istituzione dell’ufficio di procura antidoping, anch’esso autonomo rispetto agli altri organismi, che ha compiti di indagine su violazioni del regolamento. L’ufficio ha anche la funzione di segnalare alle procure della Repubblica competenti le fattispecie penalmente rilevanti, ai sensi della legge n. 376/2000.
Tale esigenza era da tempo avvertita anche a livello internazionale e la citata convenzione di Strasburgo ne fa espresso riferimento (art.7). Infine, rientrano in questo programma la costituzione di un comitato etico con compiti di consulenza e giudizio di idoneità riguardo gli aspetti etici, comportamentali, sociologici e metodologici , e un ufficio di supporto agli organi di giustizia e garanzia per lo sport (Ugg) al fine di organizzare l’attività della Commissione antidoping. Quest’ultimo ha anche il compito di provvedere, in caso di positività del primo campione analizzato (detto campione A), alle comunicazioni di rito che danno inizio alle attività di competenza dell’ufficio di procura antidoping e delle Federazioni nazionali interessate. È l’Ugg che intrattiene i rapporti con il Wada e riferisce a questo in ordine alla concessione di esenzioni a fini terapeutici. Il nuovo regolamento prende anche in esame il problema dei rapporti con le altre organizzazioni nazionali e internazionali preposte ai controlli antidoping, da sempre intrinseco limite alla lotta al fenomeno. Attraverso le disposizioni finali si provvede a disciplinare le competenze riguardanti i controlli nelle diverse manifestazioni. Infine, sempre sulla spinta armonizzatrice dei nuovi regolamenti nazionali e internazionali, viene anche sancito il principio di mutuo riconoscimento tra comitato olimpico e gli altri firmatari del codice mondiale dei test, delle esenzioni a fini terapeutici, dei risultati delle udienze e di altre deliberazioni, fatto salvo, nel rispetto del principio di autonomia decisionale dei diversi organismi, il diritto di appello. Particolarità, quest’ultima, utile a scongiurare i casi che la giurisprudenza sportiva, in diverse occasioni, si è trovata a dover dirimere, proprio a causa della difformità degli apparati sanzionatori e regolamentari. Per quanto attiene l’apparato sanzionatorio del nuovo regolamento Coni esso può definirsi alquanto complesso e fortemente ispirato al codice mondiale redatto dal Wada. L’agenzia mondiale stessa, in nota al proprio codice, evidenzia come l’armonizzazione delle sanzioni sia uno degli argomenti più discussi nelle politiche di contrasto al doping. Le argomentazioni contrarie ad una uniformità sanzionatoria si fondano sulle implicite differenze tra gli atleti praticanti le diverse discipline sportive. Tra di essi esistono veri e propri professionisti come anche dilettanti. Inoltre, per alcuni sport che prevedono una carriera agonistica breve, le squalifiche pluriennali ne decreterebbero una significativa compromissione. D’altra parte, il paradosso di due atleti, dello stesso paese, positivi per la stessa sostanza, giudicati in maniera diversa, perché praticanti diverse discipline, ben spiega la ragione che spinge gli organismi preposti alla lotta al doping verso una completa e totale armonizzazione delle sanzioni. La conferenza mondiale sul doping sportivo tenutasi a Losanna nel febbraio del 1999 ha fortemente sostenuto la necessità di una sanzione pari ad una squalifica di due anni per gravi violazioni delle regolamentazioni e una successiva squalifica a vita per il ripetersi della violazione. Il Coni recependo tali indicazioni ha sancito, nel caso di uso di sostanze vietate o di metodi proibiti, due anni per la prima infrazione e la squalifica a vita per la seconda. Le sanzioni sono attenuate nel caso in cui la sostanza riscontrata sia compresa tra quelle definite in un apposito elenco. In questo caso spetta all’atleta l’onere di dimostrare come essa non sia stata assunta con lo scopo di migliorare la prestazione. Rispetto ai precedenti regolamenti viene confermata la gravità per la violazione sulle norme del traffico o somministrazione di sostanze vietate, in particolare qualora il fatto coinvolga un minore. In tal caso è prevista la squalifica a vita del personale coinvolto. Comunque, benché le organizzazioni antidoping siano sempre più propense a combattere il fenomeno doping valutando come oggettiva o assoluta la responsabilità dell’atleta, in verità la giurisprudenza sportiva ha manifestato negli anni il desiderio di mitigare l’inderogabilità di questo principio con quelle che vengono definite, e riportate anche nel regolamento in esame, “circostanze eccezionali” ovvero la mancanza assoluta o significativa di colpa o negligenza nella violazione al regolamento. Sebbene la validità di queste attenuanti sia applicabile esclusivamente all’irrogazione delle sanzioni e non per accertare se vi sia stata violazione al regolamento o meno, l’assenza di un’affermazione chiara dei principi di responsabilità oggettiva nella giurisprudenza potrebbe produrre un indebolimento degli strumenti di lotta al doping. Sicuramente laddove c’è discrezionalità non può esserci responsabilità oggettiva, ma l’approccio scelto tende a cercare un compromesso fra le tesi delle organizzazioni antidoping propense alla totale cancellazione delle eccezionalità e il rispetto dei diritti umani. Contestualmente restano ancora altri nodi da risolvere. Esistono, ad esempio, opinioni contrastanti sull’operato del Coni nell’evoluzione delle politiche antidoping, ma il dispositivo sin qui esaminato testimonia l’impegno del massimo ente sportivo nazionale che, colmando il vuoto legislativo esistente in Italia fino all’avvento della legge n 376\00, ha adeguato le proprie normative a quelle del comitato olimpico internazionale, prima, e del Wada, poi, sviluppando una complessa attività di collaborazione con le altre organizzazioni coinvolte nel problema. È indubbio che il Coni, come le altre organizzazioni sportive internazionali, si sia trovato negli ultimi anni ad affrontare problematiche in enorme evoluzione, che spesso esulano dal pianeta sportivo andando a coinvolgere sfere apparentemente estranee, identificate in organizzazioni che gestiscono il traffico di sostanze dopanti o il giro di scommesse clandestine che gravita sulle diverse manifestazioni sportive. La soluzione di queste problematiche è individuata nella massima cooperazione, esplicitata nel nuovo regolamento, con gli altri soggetti protagonisti nel combattere il fenomeno, a partire dall’agenzia mondiale antidoping fino ad arrivare alla Commissione ministeriale di vigilanza sul doping. Di certo, se una critica vuole essere mossa nei confronti del complesso apparato messo in opera dalle diverse organizzazioni nazionali e internazionali, questa riguarda l’obiettivo da raggiungere. Il problema del doping, quanto mai attuale, non è infatti circoscrivibile ad una elite di sportivi praticanti l’attività agonistica e oltrepassa oramai i confini dell’ordinamento sportivo, fino a radicarsi profondamente nella pratica sportiva amatoriale, invadendo le palestre e i centri di fitness e, quindi, le attività motorie in genere. Una fase preventiva ed educativa, svolta alla base della pratica sportiva sia a livello scolastico che associazionistico, diviene pertanto sempre più importante. Combattere il preoccupante sviluppo di tale fenomeno, infatti, non può in alcun modo prescindere da un’attenta ed efficace prevenzione. Il Coni, che si è reso protagonista di diverse iniziative nel campo educativo, sembra voler perseguire una simile impostazione, tuttavia la mancanza di indicazioni esplicite in tal senso rappresenta forse l’unica carenza riscontrabile nel nuovo regolamento.

1) In seguito, compatibilmente con i principi dell’autonomia e del decentramento apportati dalla riforma del titolo V della Costituzione, l’ordinamento sportivo è stato inserito tra le materie a legislazione concorrente per cui spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, che resta riservata alla legislazione dello Stato.

2) Il 5 marzo 2003 con la firma della dichiarazione di Copenhagen sull’antidoping nello sport è stata formalmente approvata la bozza del nuovo codice mondiale antidoping predisposto dal Wada (World Anti-Doping Agency), che di fatto sostituisce quello del comitato olimpico internazionale essendo operativo per tutte le federazioni internazionali e i comitati olimpici in occasione dell’apertura dei giochi olimpici di Atene.

Giovanni Alfano
Laureando in Scienze Politiche
presso l’Università
degli studi della Calabria