:: Medicina
La nuova legislazione farmaceutica
Philippe Brunet - Clara Martinez Alberola
 

1. Collocazione storica della struttura legislativa
Con l'obiettivo di creare un vero mercato unico nel settore farmaceutico, assicurando nel contempo un elevato livello di salute pubblica, la Comunità ha istituito un programma progressivo di armonizzazione della legislazione sui prodotti farmaceutici. Il primo stadio ha comportato l'adozione della Direttiva 65/65/CEE, che stabiliva che un prodotto medicinale non poteva essere introdotto sul mercato EU senza un'autorizzazione alla commercializzazione.
Questa prima direttiva è stata modificata molte volte, e numerose altre direttive sono state adottate al fine di ampliare, perfezionare e completare la struttura legislativa. Questa legislazione farmaceutica comunitaria è stata l'oggetto di una massiccia opera di codificazione che, nel 2001, si è conclusa con l'adozione di due direttive del Parlamento e Consiglio Europeo, che istituivano due codici: un codice relativo ai prodotti medicinali ad uso umano1 ed un codice relativo ai prodotti medicinali ad uso veterinario2, i quali stabilivano i requisiti regolanti il conferimento, il controllo e la supervisione delle autorizzazioni alla commercializzazione dei prodotti medicinali.

2. Attuale struttura legislativa
Nonostante il progresso conseguito fino ai primi anni novanta ai fini della realizzazione di un mercato unico e di un'armonizzazione, le misure adottate non erano sufficienti a portare alla realizzazione di un vero mercato unico europeo nel settore dei prodotti farmaceutici.
Al fine di raggiungere quest'obiettivo politico, si è deciso, a questo punto, di passare ad una riforma più profonda delle procedure di autorizzazione. E' stato istituito un nuovo sistema con l'adozione della Normativa 2309/933, la quale, unitamente ad alcune direttive, modificava l'esistente struttura legislativa. Questo nuovo sistema, entrato in vigore nel 1995, creava due distinte procedure per l'autorizzazione alla commercializzazione dei prodotti medicinali:
- Una procedura centralizzata, che comportava il conferimento di una singola autorizzazione valida in tutta la Comunità. Con questa procedura, è la Commissione che autorizza l'introduzione sul mercato di un prodotto medicinale sulla base di una valutazione scientifica disposta dall'Agenzia Europea per la Valutazione dei Prodotti Medicinali (EMEA) creata per fornire la stessa. Tale procedura è obbligatoria per i prodotti medicinali derivati dalla biotecnologia ed è opzionale per altri prodotti medicinali che, tra le altre cose, contengano nuove sostanze attive o siano proposte per un'indicazione che rappresenta un'innovazione significativa;
- Una procedura di mutuo riconoscimento per gli altri prodotti medicinali autorizzati a livello nazionale qualora vi sia la richiesta di introdurre il prodotto sul mercato di due o più Stati Membri.

3. La nuova legislazione farmaceutica

3.1. Panoramica della procedura legislativa
In linea con le misure precedenti, la Commissione ha proposto, nel novembre 20014, una riforma fondamentale della legislazione disciplinante le procedure relative all'autorizzazione comunitaria alla commercializzazione e l'operato dell'EMEA.
L'articolo 71 della Normativa 2309/93 prevedeva che, dopo che questa legislazione fosse stata in vigore per 6 anni, la Commissione avrebbe dovuto valutare tutte le procedure e l'operato dell'EMEA e pubblicare una relazione. Al fine di non trascurare alcun aspetto e di avere una visione precisa ed obiettiva del sistema, tenendo in considerazione i punti di vista di tutte le parti interessate, ivi incluse le autorità nazionali, l'industria, i pazienti ed i professionisti del settore sanitario, la Commissione ha incaricato una società indipendente affinché ne raccogliesse in modo sistematico tutti i commenti e le esperienze5. In aggiunta a quest'analisi, la Commissione ha organizzato una serie di tavole rotonde ed incontri con i detentori di partecipazioni nel settore per valutare la funzionalità della legislazione esistente e stabilire cosa poteva essere migliorato. A queste tavole rotonde partecipavano rappresentanti degli Stati Membri, associazioni europee attive nel settore farmaceutico ed altre parti interessate (come ad es. i pazienti).
Alla luce dell'esperienza acquisita tra il 1995 ed il 2000, e dell'analisi dei commenti raccolti dalle parti interessate, la Commissione ha pubblicato una relazione nell'ottobre 20016. La Commissione ha concluso, nel proprio rapporto, che era necessario adottare certe disposizioni dell'autorizzazione alla commercializzazione contenute nella Normativa 2309/93 e nei Codici relativi ai prodotti medicinali per uso umano e veterinario.
Tali proposte di revisione della legislazione farmaceutica consistevano in proposte di normativa ed in due direttive programmate (si veda la nota a pie' di pagina n. 4) che sono state adottate dalla Commissione in data 23 novembre 2001. Dopo una procedura legislativa di due anni, il Parlamento ed il Consiglio Europeo hanno adottato la nuova legislazione in data 31 marzo 2004. I testi sono stati pubblicati il 30 aprile 2004 nell'Official Journal of the European Union [Rivista Ufficiale dell'Unione Europea]7. Le due direttive sono entrate in vigore in data 20 maggio 2004. Avranno effetto a far data dal 1 novembre 2005, data ultima per il recepimento normativo da parte degli Stati Membri. La Normativa è entrata in vigore in data 20 maggio 2004; il Capitolo IV, "Agenzia Europea per i Prodotti Medicinali - responsabilità e strutture amministrative" ha avuto effetto a decorrere dalla stessa data. I Capitoli I - III & V avranno effetto a far data dal 20 novembre 2005. I testi finali riprendono alcuni degli obiettivi finali della Commissione, ne modificano altri ed introducono alcune nuove proposte.

3.2. Obiettivi
Questa revisione del sistema persegue in effetti i medesimi obiettivi che hanno disciplinato la legislazione fin dal 1965, con la sfida aggiuntiva dell'allargamento della Unione Europea a 25 Stati Membri a far data dal 1 maggio 2004 ed il rafforzamento delle misure finalizzate a supportare la competitività dell'industria farmaceutica su base Europea nel contesto della crescente globalizzazione in atto in questo settore.
La sfida per la Commissione era quella di attuare tali obiettivi nell'ambito di una rigorosa struttura normativa, nonostante la notevole complessità che di molti di questi presentavano. Gli obiettivi, che non sono disciplinati nell'ambito di questa struttura, sono stati l'oggetto dell'operato di un gruppo di alto livello chiamato G10, istituito dai Membri della Commissione Liikanen e Byrne. Tale gruppo era composto dai rappresentanti delle parti interessate; diversi settori dell'industria, cinque Stati Membri, pazienti e fondi per la salute, ed aveva come oggetto d'interesse l'innovazione e la fornitura di medicinali. Nel maggio 2002 questo Gruppo ha presentato la propria relazione, che includeva 14 raccomandazioni al Presidente Prodi. Nel luglio 2003, the Commissione ha adottato la Comunicazione "per rafforzare l'industria farmaceutica su base europea per il beneficio del paziente - richiamo all'azione", in risposta a tali raccomandazioni. Alcune di tali raccomandazioni riguardavano la struttura legislativa e sono stati riportate nella revisione della legislazione farmaceutica.
In aggiunta alle procedure di autorizzazione, l'influsso sulle necessarie modifiche legislative è stato ampliato ad altri aspetti della legislazione farmaceutica, per prendere in considerazione gli sviluppi nell'ambito della scienza e delle nuove tecnologie, ed i rapporti del Parlamento Europeo e/o delle conclusioni/risoluzioni del Consiglio, e, più in generale, l'evoluzione della società europea. La revisione della legislazione farmaceutica ha perseguito quattro obiettivi principali finalizzati a:
- Garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica ai cittadini europei, in particolare consentendo un rapido accesso ai prodotti innovativi e sorvegliando attentamente il mercato in termini di controllo delle procedure e di una rafforzata farmacovigilanza. Per i prodotti medicinali ad uso veterinario, migliorare il livello della tutela della salute per gli animali, principalmente aumentando il numero dei medicinali disponibili;
- Perfezionare il mercato interno per il settore farmaceutico ed istituire una struttura normativa favorevole alla competitività per l'industria farmaceutica europea, tenendo conto dell'accresciuta globalizzazione;
- Venire incontro alle sfide derivanti dall'allargamento dell'Unione Europea;
- Razionalizzare e semplificare il sistema il più possibile e migliorare le procedure in termini di coerenza e trasparenza.
Tali obiettivi sono intimamente connessi e sono stati attuati in modo equilibrato nell'ambito della revisione. Ciò ha richiesto un equilibrio tra il sistema centralizzato e quello decentralizzato. In effetti, la valutazione delle esistenti procedure di autorizzazione è stata condotta al fine di garantire che il sistema in essere fin dal 1995 funzionasse bene, in modo da assicurare un elevato livello di salute pubblica e comportare la libera circolazione dei medicinali nell'ambito della Comunità, garantendo, di conseguenza, che la duplice natura del sistema non fosse messa in discussione. La revisione è stata presentata come un'"evoluzione" del sistema e non come una 'rivoluzione'.

3.3 Modifiche principali
Molte delle modifiche avevano effetto su entrambe le procedure di autorizzazione. Altre modifiche riguardavano unicamente la procedura centralizzata ed i compiti della struttura dell'EMEA. I rimanenti emendamenti riguardavano il funzionamento della procedura di mutuo riconoscimento.
Il presente articolo metterà in evidenza le principali modifiche contenute nel pacchetto legislativo e si concentrerà su quelle accettate dal Consiglio e dal Parlamento Europeo.
In alcuni settori sarà necessario far riferimento alla proposta originariamente presentata dalla Commissione.
3.3.1. Modifiche comuni ad entrambe le procedure, comunitaria e nazionale.
3.3.1.1. Definizione di un prodotto medicinale.

Al fine di prendere in considerazione le recenti evoluzioni nell'ambito della medicina e la comparsa di nuove forme di terapia, delle terapie geniche e cellulari, è stato necessario rivedere a scopo di adeguamento la definizione di prodotto medicinale.
In effetti, in base alla relazione della Commissione sul funzionamento delle procedure d'autorizzazione nell'ambito dell'esistente struttura legislativa, la definizione riferibile ad un prodotto medicinale8 non copre in modo esplicito certe forme innovative di trattamento. Sembra tuttavia chiaro che questi trattamenti, in alcuni casi, contengano le caratteristiche dei prodotti medicinali e debbano essere soggette ad una chiara struttura normativa che offra a tutte le parti una sufficiente sicurezza sul piano legale. Di conseguenza, è stata adottata una nuova definizione che coprisse le diverse azioni che un prodotto farmaceutico può esercitare sulle funzioni fisiologiche.
3.3.1.2. Campo di applicazione della legislazione farmaceutica
E' possibile che una sostanza sia coperta dalla definizione di prodotto medicinale ma che, in base alle disposizioni della legge comunitaria, rientri ugualmente nell'ambito della definizione di un altro prodotto, come ad esempio nel caso della legislazione sui prodotti alimentari. Per fornire una soluzione legale ai possibili conflitti emergenti fra due serie di disposizioni normative potrebbe prevedersi la necessità di definizioni che abbiano un effetto reciprocamente esclusivo. Tuttavia questa opzione lascerebbe pericolosi vuoti normativi, poiché determinati prodotti di confine non sarebbero coperti dal alcun testo normativo comunitario.
La legislazione farmaceutica impone rigorose condizioni quando è coinvolta la tutela della salute pubblica, più rigorose di quelle previste da qualsiasi altra legge Comunitaria.
In questo, la Commissione, in linea con la giurisprudenza della Corte di Gustizia9 , ha proposto di aggiungere una precisa disposizione, secondo la quale, se un prodotto ricade nell'ambito della definizione di prodotto medicinale, va trattato in base a tale disposizione, anche se dovesse ricadere anche nell'ambito di un altro regime normativo comunitario. D'ora in avanti, nell'applicare il nuovo articolo 2.2 del codice relativo ai prodotti per uso umano, quando un prodotto rientra nella definizione di prodotto medicinale così come in un'altra definizione, e, tenendo conto di tutte le sue caratteristiche, persiste un dubbio circa quale sia la legislazione applicabile, il prodotto sarà trattato nell'ambito delle disposizioni previste dalla legislazione farmaceutica10. Questo approccio soddisfa i requisiti della certezza legale ed è usato per prendere delle decisioni qualora gli operatori economici o le autorità competenti non siano in grado di decidere quale specifica struttura legale applicare ad un certo prodotto. L'obiettivo di tale approccio non è quello di modificare o di ampliare la definizione di prodotto medicinale, né quello di rimuovere certi prodotti dalla struttura per loro più appropriata tenendo conto di tutti i fattori.
3.3.1.3. Autorizzazione alla commercializzazione
Nell'ambito della nuova legislazione, l'autorizzazione alla commercializzazione non avrà più una durata fissa. Più precisamente, l'autorizzazione alla commercializzazione va rinnovata dopo cinque anni, dopodichè avrà validità indefinita. Attualmente, nella maggior parte dei casi, il rinnovo quinquennale rappresenta una misura di carattere puramente amministrativo. Il rapporto della Commissione ha dimostrato che questa misura non ha comportato alcun beneficio aggiuntivo ai fini della tutela della salute pubblica e che esistono altri strumenti per assicurare che le condizioni originali dell'autorizzazione siano continuamente mantenute e non solo con cadenza quinquennale. Inoltre, secondo la nuova legislazione, può essere richiesto un rinnovo aggiuntivo dopo cinque anni nei casi in cui siano rilevati problemi di farmacovigilanza.
3.3.1.4. Rafforzamento della farmacovigilanza
Al fine di garantire un controllo efficace sui prodotti medicinali dopo la loro introduzione sul mercato, sembra necessario rinforzare i sistemi di farmacovigilanza. Tale rafforzamento si esprime in molti modi diversi. Un metodo chiave è quello di aumentare la frequenza della presentazione obbligatoria di relazioni periodiche riguardanti la sicurezza dei prodotti. Quattro anni dopo il rilascio dell'autorizzazione, le relazioni saranno presentate con cadenza triennale piuttosto che ogni cinque anni come richiesto attualmente.
Inoltre, le relazioni saranno costantemente aggiornate. L'obbligo di riportare gli effetti collaterali indesiderati registrati a livello comunitario o in un Paese terzo saranno ugualmente rafforzati. Sono state messe in luce le disposizioni concernenti la possibilità di adottare misure urgenti in vista dei dati messi a disposizione tramite la farmacovigilanza.
Ai sensi della legislazione vigente, uno Stato Membro che prende misure urgenti è obbligato ad informare la Commissione e tutti gli altri Stati Membri entro un periodo massimo di un giorno lavorativo. Con la nuova legislazione alcune misure urgenti possono ora esser prese a livello comunitario.
L'EMEA dovrà coordinare e controllare l'attuazione di alcuni obblighi in tema di farmacovigilanza, al fine di assicurare che siano messi in atto in tutta la Comunità. Allo stesso modo, continuerà a gestire un database relativo agli effetti collaterali indesiderati dei prodotti medicinali autorizzati all'interno della Comunità, che sarà permanentemente a disposizione per la consultazione da parte degli Stati Membri. I dati relativi alla farmacovigilanza saranno poi disponibili al pubblico, dopo la valutazione da parte dei periti, il che aumenterà la trasparenza per pazienti e consumatori circa gli effetti e la qualità dei prodotti medicinali presenti sul mercato.
3.3.1.5 Una struttura legislativa migliorata per i farmaci generici
La nuova legislazione farmaceutica prevede una serie di misure tese a migliorare la competitività dei farmaci generici, il che, unitamente ad altri fattori, rafforza la struttura legislativa per i farmaci generici.
Prima di tutto, è stata introdotta una definizione esplicita di farmaci generici che tiene conto della giurisprudenza della Corte di Giustizia e sostituisce la nozione attuale di essenzialmente simili. Tale definizione copre i prodotti medicinali che hanno la stessa composizione per quanto riguarda la sostanza attiva, ovvero la medesima sostanza nei medesimi quantitativi. Il prodotto deve altresì presentarsi nello stesso formato farmaceutico e la sua bioequivalenza con il prodotto di riferimento deve essere stata dimostrata da studi di biodisponibilità. Tale definizione stabilisce un'equivalenza fra diverse forme farmaceutiche a rilascio immediato. Considera anche differenze di piccola entità compatibili con il concetto che si tratta della stessa sostanza, purché queste non influenzino le sostanza attive, se viene dimostrato che tali modifiche non alterano la bioequivalenza fra il farmaco generico ed il prodotto di riferimento.
In secondo luogo, l'autorizzazione dei farmaci generici in tutti gli Stati Membri è facilitata dall'abbandono del requisito che prevedeva che il prodotto di riferimento fosse autorizzato nello Stato Membro in cui era stata presentata la domanda di autorizzazione per un farmaco generico.
Con la nuova legislazione non è più importante in quali Stati Membri il prodotto di riferimento sia stato autorizzato. Allo stesso modo, non sarà più necessario che il prodotto di riferimento sia già stato preautorizzato al momento di presentare la domanda. Sarà sufficiente che il prodotto di riferimento sia stato autorizzato. Ciò porrà fine alle strategie messe in atto da alcune società innovative tese ad impedire o ritardare l'autorizzazione del farmaco generico equivalente. Nell'ottica di un'Unione Europea allargata, queste misure sono importanti, poiché daranno accesso ai pazienti dei Paesi candidati all'ingresso ad alcuni farmaci generici autorizzati senza un prodotto di riferimento, che sarebbero scomparsi dal mercato dei nuovi Stati Membri dopo il 1° maggio.
In terzo luogo, sono state prese alcune misure concernenti la durata della protezione conferita ai dati attinenti a studi clinici e pre-clinici. Tale tutela dei dati è uniformata a otto anni per tutti i prodotti dell'Unione Europea, al posto dei sei o dieci anni attualmente in vigore, unitamente ad un ulteriore periodo di due anni in cui è proibita la commercializzazione; nessun farmaco generico può essere introdotto sul mercato per un periodo di dieci anni dal rilascio della prima autorizzazione alla commercializzazione per il prodotto di riferimento nell'Unione Europea; nondimeno, a decorrere dall'ottavo anno, i produttori del farmaco generico possono far riferimento
ai dati relativi agli studi clinici e pre-clinici eseguiti dal detentore dell'autorizzazione originale.
Le autorizzazioni per i prodotti generici possono anch’esse essere rilasciate, ma non ne è consentita la commercializzazione durante i dieci anni. In ultimo, al fine di controbilanciare gli effetti pratici dell'estensione della tutela dei dati in alcuni Stati Membri, la nuova legislazione ha introdotto la possibilità di eseguire i test e gli studi clinici necessari per la preparazione di una domanda di autorizzazione alla commercializzazione per un farmaco generico anche durante il periodo in cui il prodotto di riferimento è completamente protetto dalla propria registrazione. L'assenza di una tale disposizione nell'attuale legislazione comportava il risultato che gli studi attinenti avessero luogo al di fuori dell'Unione Europea. L'introduzione di questa clausola è stata anche molto importante ai fini dell'allargamento dell'Unione stessa, in quanto alcuni Stati Membri prevedevano già questa clausola nell'ambito della loro legislazione.
3.3.1.6. Misure a sostegno dell'industria innovativa
Alcune disposizioni nella nuova struttura legislativa sono state progettate con il fine di sostenere l'industria innovativa.
L'uniformazione della durata del periodo di tutela dei dati è una misura a sostegno dell'industria innovativa nei riguardi dei dati relativi ai farmaci generici. La nuova legislazione comporterà un'uniformazione in tutta la Comunità circa il periodo "di esclusività", per i prodotti di riferimento, a dieci anni; i farmaci generici, come spiegato in precedenza, raggiungeranno il mercato solo dopo questo periodo. In aggiunta a ciò, al fine di incoraggiare l'industria innovativa perché sviluppi nuove indicazioni per i propri prodotti già autorizzati, si sta progettando di prolungare questo periodo a undici anni per una eventuale nuova indicazione che comporti un importante beneficio clinico. Quest'ultimo deve essere oggetto di autorizzazione durante i primi otto anni del periodo di tutela dei dati.
3.3.1.7. Informazioni al paziente
Le proposte che erano state inizialmente redatte dalla Commissione, ma che non sono state accolte dal Consiglio e dal Parlamento, prendevano in considerazione due fattori. Da una parte c'è un crescente interesse da parte dei pazienti per le informazioni concernenti le patologie di cui soffrono e le terapie disponibili; dall'altra, ci sono i recenti sviluppi nella tecnologia dell'informazione e delle comunicazioni che facilmente permettono al pubblico di avere accesso ad un enorme gamma di informazioni a costi contenuti.
Queste nuove tecnologie consentono un accesso selettivo a seconda delle conoscenze linguistiche dei pazienti, e ad informazioni che non sempre corrispondono ai prodotti medicinali autorizzati disponibili nell'ambito della Comunità. In questo contesto la Commissione, preoccupata di facilitare l'accesso di tutti i pazienti a fonti d'informazione sicure e di buona qualità, aveva suggerito, nella propria proposta originaria, di mettere in atto, quale studio pilota, un sistema tramite il quale i produttori potevano fornire ai pazienti informazioni sui farmaci di loro produzione precedentemente omologati dall'EMEA.
Al fine di acquisire i massimi risultati da questo esperimento, la Commissione aveva selezionato tre malattie serie e croniche nei riguardi delle quali i pazienti mostravano un interesse molto spiccato per tutte le informazioni disponibili; queste erano l'AIDS, il diabete e l'asma. Il Parlamento ed il Consiglio Europeo hanno rifiutato questa proposta nel timore che portasse ad indirizzare la pubblicità direttamente al consumatore, in linea con quanto sta succedendo negli Stati Uniti.
In fase di rilettura, tuttavia, il Parlamento ed il Consiglio Europeo si sono resi conto che era necessario prendere delle misure su questo argomento e hanno introdotto una disposizione che richiede alla Commissione di riesaminare questa questione e preparare un rapporto entro tre anni e, se necessario, proporre misure legislative. La relazione della Commissione prenderà in considerazione tutti i punti di vista delle diverse parti interessate e, in particolare, quelli di pazienti, professionisti del settore sanitario e Stati Membri.
3.3.1.8. Trasparenza
La trasparenza nel processo decisionale, come nel caso delle amministrazioni ed agenzie, è qualcosa cui il Parlamento Europeo ha accordato una grande importanza durante i propri dibattiti su questo argomento. La nuova struttura normativa ha significativamente migliorato il livello di trasparenza delle procedure. Nel settore delle autorizzazioni nazionali, le autorità saranno obbligate a rendere pubblico il testo dell'autorizzazione ed il compendio delle caratteristiche del prodotto. In termini di Procedura centralizzata, l'EMEA sarà obbligata a pubblicare il compendio delle caratteristiche del prodotto, le condizioni o restrizioni stabilite in merito alla fornitura o all'uso dei prodotti medicinali, unitamente alle etichette e ai foglietti illustrativi che accompagnano i prodotti; tali informazioni sono al momento solo fornite ai privati cittadini su richiesta.
Nel medesimo spirito, le autorità devono d'ora in avanti pubblicare la relazione di valutazione comprensiva delle motivazioni che hanno portato alle conclusioni, dopo aver rimosso tutti i contenuti di carattere riservato.
Un altro obbligo di trasparenza generale riguarda la pubblicazione di informazioni di natura normativa, scientifica o tecnica attinenti ad autorizzazione e farmacovigilanza in maniera facilmente accessibile. La trasparenza è parimenti aumentata con l'istituzione di vari database. Verrà creato un database pubblico sui prodotti medicinali autorizzati; tale database conterrà specifiche informazioni approvate in relazione a test clinici. Un altro database sarà istituito al fine di divulgare informazioni concernenti gli effetti collaterali dei farmaci. Tale database sarà disponibile agli Stati Membri, ai professionisti del settore sanitario ed al grande pubblico.

3.3.2. Procedura centralizzata
3.3.2.1. Ambito della procedura centralizzata
Fin dalla sua introduzione, la procedura centralizzata ha provato la propria efficacia nella valutazione di prodotti medicinali derivati da biotecnologia ed altre nuove tecnologie. Un'importante riforma della nuova struttura legislativa, la quale è stata anche oggetto di ampi dibattiti, è stata la proposta di estendere l'ambito della procedura centralizzata. Oltre che per i prodotti medicinali derivati da biotecnologie, la procedura centralizzata sarà obbligatoria per i nuovi prodotti medicinali principalmente indicati per il cancro, HIV/AIDS, diabete, per le malattie neurodegenerative e per i medicinali orfani. Dopo quattro anni, questa categoria obbligatoria sarà automaticamente estesa alle malattie autoimmuni e virali. Successivamente, ma non prima di quattro anni, potrà esserci un'ulteriore estensione per decisione del Consiglio sulla base di una proposta della Commissione.
La procedura centralizzata è attualmente facoltativa per prodotti medicinali ad uso umano o veterinario contenenti una nuova sostanza attiva; essa rimarrà in essere per tali prodotti medicinali (ad eccezione di quelli sopraccitati) e sarà altresì disponibile per i prodotti medicinali costituenti un significativo avanzamento terapeutico, scientifico o tecnico, o laddove un'autorizzazione centralizzata è nell'interesse dei pazienti europei. Tale procedura sarà altresì facoltativa per versioni generiche di prodotti medicinali autorizzati in base a questa procedura.
3.3.2.2. Gli aspetti pratici connessi all'ottenimento di una autorizzazione alla commercializzazione
La nuova legislazione contiene nuove disposizioni concernenti le procedure per il rilascio delle autorizzazioni alla commercializzazione da parte della Commissione. Queste hanno preso atto delle critiche avanzate in relazione alla durata del processo decisionale e la mancanza di flessibilità della procedura di autorizzazione.
Il primo miglioramento riguarda lo snellimento del processo decisionale della Commissione. La procedura normativa attualmente in vigore in comitatologia sarà sostituita da una procedura consultiva. Le scadenze sono adattate al fine di accorciare le fasi di consultazione con gli Stati Membri. Nel medesimo spirito e al fine di rispondere alle legittime aspettative dei pazienti per quanto riguarda l'accesso ai medicinali, è prevista una procedura accelerata per i prodotti medicinali che comportano un significativo innovamento terapeutico e contributo alla salute pubblica. Tale procedura accelerata sarà completata entro un periodo massimo di 150 giorni.
3.3.2.3. Autorizzazione condizionata e uso compassionevole
Ci saranno anche misure specifiche in due settori non coperti dalla legislazione esistente. Queste riguarderanno casi in cui l'autorizzazione di un dato prodotto è essenziale per la salute pubblica, ma non è ancora pronta per il rilascio e, in secondo luogo, per dare accesso a certa categorie di pazienti a prodotti medicinali che non sono ancora autorizzati.
Nel primo caso, la nuova legislazione prevede un'autorizzazione condizionata alla commercializzazione. Questo caso copre i prodotti medicinali per i quali gli studi disponibili dimostrino un effetto benefico importante sui pazienti e dove il rapporto rischio/beneficio appare favorevole tenendo conto della patologia per cui esiste l'indicazione. Tale autorizzazione viene concessa a condizioni molto rigorose che vengono rivalutate con cadenza annuale.
Nel secondo caso, la nuova legislazione prevede un uso compassionevole. In futuro, l'EMEA avrà la possibilità di adottare raccomandazioni che stabiliscono le condizioni di autorizzazione, le quali devono essere rispettate dagli Stati Membri.
Questa misura non sostituisce la legislazione nazionale ma armonizza i criteri in base ai quali i prodotti medicinali devono o possono essere resi disponibili in tempi brevi a determinati pazienti. L'obiettivo è quello di istituire a livello comunitario le necessarie condizioni scientifiche e di altro genere alle quali tali prodotti medicinali possono essere resi disponibili ai pazienti. Quando si prevede un uso compassionevole per un prodotto medicinale che richiede la procedura centralizzata, l'EMEA deve essere informata, ed il comitato scientifico competente adotterà le raccomandazioni riguardanti la distribuzione e scelta dei pazienti. Tali raccomandazioni devono poi essere attuate dagli Stati Membri nell'ambito della struttura per uso compassionevole prevista per il prodotto medicinale in questione.
3.3.2.4. Operatività dell'EMEA
I criteri fondamentali che governano l'Agenzia, la sua struttura amministrativa e le sue modalità operative non vengono modificati. Le modifiche proposte riguardano in parte le sue responsabilità e in parte le modifiche amministrative richieste a seguito dell'espansione dell'Unione a 25 Stati Membri.
Con la nuova legislazione, all'EMEA saranno affidati compiti aggiuntivi che vanno al di là della valutazione dei prodotti medicinali destinati ad essere utilizzati all'interno dell'Unione Europea. La potenziale competenza dell'Agenzia aumenterà al fine di aiutare imprese innovative ad affrontare le esigenze sul piano dello sviluppo tecnologico.
La nuova legislazione prevede la creazione di un gruppo di lavoro permanente responsabile per la fornitura di consulenza scientifica alle aziende. Tale gruppo di lavoro si concentrerà sull'obiettivo di supportare le piccole e medie aziende impegnate nello sviluppo di prodotti derivati dalla biotecnologia o di altri prodotti innovativi. L'EMEA svilupperà pertanto un sistema preciso per la fornitura di consulenza scientifica durante le fasi di ricerca e sviluppo e pertanto offrirà un supporto, a monte, alle procedure di autorizzazione alla commercializzazione. Principalmente, la legislazione conferma e rinforza il ruolo dell'EMEA nelle negoziazioni sull'armonizzazione e cooperazione scientifica internazionale.
Sarà ampliato il ruolo di supporto tecnico e scientifico alla Commissione e agli Stati Membri nel contesto di dibattiti multilaterali e questioni di uniformazione.
Allo stesso modo, e subordinatamente ad una richiesta di consulenza da parte dell'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), l'Agenzia avrà la possibilità di valutare, sulla base dei criteri europei di qualità, sicurezza ed efficacia, prodotti medicinali destinati ai Paesi in via di sviluppo. Tale valutazione verrà condotta su raccomandazione dell'OMS, tenendo conto delle necessità espresse da determinati Paesi o organizzazioni internazionali e non richiederà una risoluzione compassionevole. Si tratterà di una valutazione specifica volta a soddisfare le esigenze di esportazione di tali Paesi All'EMEA sarà anche affidato un ruolo in relazione alla verifica di obblighi istituiti dalla legislazione farmaceutica circa il commercio parallelo di medicinali.
Inoltre, su richiesta della Commissione, raccoglierà anche informazioni sugli studi condotti dagli Stati Membri in relazione al valore terapeutico aggiunto dei medicinali autorizzati.
La normativa include anche un articolo volto a prevenire o risolvere potenziali conflitti tra l'opinione scientifica dell'EMEA nel contesto della valutazione di prodotti medicinali e l'opinione scientifica fornita da altri enti competenti a livello comunitario.
3.3.2.5. Struttura dell'EMEA
Al di fuori del Comitato per le Specialità Farmaceutiche, il cui nome è stato modificato in Comitato per i Farmaci per Uso Umano, e del Comitato per Farmaci Veterinari, il cui nome è stato modificato in Comitato per i Farmaci per Uso Veterinario, alcuni comitati già esistenti (Comitato per Farmaci Orfani) e altri comitati creati dalla nuova legislazione (Comitato per i Prodotti Medicinali a Base d'Erbe) vengono formalmente integrati nella struttura dell'Agenzia.
Anche la composizione dei comitati viene modificata; le autorità competenti degli Stati Membri potranno soltanto nominare un membro permanente ed un membro supplente di tali comitati al posto dei due membri previsti dalla normativa attuale.
Nello stesso spirito, la possibilità di usare periti aggiuntivi viene aumentata grazie all'inclusione di una norma che consente ai comitati di eleggere fino cinque membri aggiuntivi per aumentarne il livello di competenza.
Il Consiglio di Gestione è stato anch'esso rivisto al fine di soddisfare l'esigenza di rappresentare la società civile. In futuro, il Consiglio sarà composto da un rappresentante di ciascuno Stato Membro, due rappresentanti della Commissione, due rappresentanti del Parlamento Europeo, due rappresentanti di organizzazioni di pazienti, un rappresentante per i medici ed un rappresentante per i veterinari. I rappresentanti della società civile sono designati, sulla base di una proposta fatta dalla Commissione Europea, dal Consiglio dopo essersi consultato con il Parlamento Europeo.

3.3. Procedura di mutuo riconoscimento e procedura decentralizzata
Il funzionamento della procedura di mutuo riconoscimento è stato oggetto di modifica. Obbligatoria sin dal 1998, questa procedura si basa su una comune politica di sanità pubblica da parte degli Stati Membri e sul fatto che i criteri per l'autorizzazione sono stati armonizzati nell'ambito della Comunità e, su questa base, gli Stati Membri sono tenuti a riconoscere un'autorizzazione rilasciata da un altro Stato Membro. Nondimeno, il mutuo riconoscimento rimane problematico in alcuni casi. Tali problematiche rischiano di aumentare dopo l'ampliamento dell'Unione e pertanto sono state introdotte varie modifiche. In primo luogo, è stata fissata una distinzione tra la procedura di mutuo riconoscimento e la procedura decentralizzata.
La prima riguarda i prodotti medicinali che sono già oggetto di un'autorizzazione nazionale. In questo caso, lo Stato Membro di riferimento è tenuto ad aggiornare la propria relazione di valutazione al fine di consentire il riconoscimento ad altri Stati Membri interessati.
La seconda procedura, introdotta dalla nuova legislazione, si applica nelle circostanze in cui un prodotto medicinale non ha ricevuto l'autorizzazione alla commercializzazione in alcuno Stato Membro. In questo caso, chi presenta la domanda chiede allo Stato Membro di agire in qualità di Stato Membro di riferimento e di preparare una relazione di valutazione in bozza, un compendio delle caratteristiche del prodotto e le etichette. La particolarità di questa procedura, e la differenza rispetto alla procedura di mutuo riconoscimento, è che lo Stato Membro di riferimento non rilascia l'autorizzazione alla commercializzazione, ma la procedura si basa sul riconoscimento della valutazione scientifica in bozza da parte degli altri Stati Membri.
Il meccanismo di arbitrato previsto qualora uno Stato Membro non sia d'accordo circa l'autorizzazione o la valutazione scientifica in bozza presentata dallo Stato Membro di riferimento fa sorgere determinati problemi nel funzionamento della procedura di mutuo riconoscimento.
Al fine di affrontare tali problemi, la Direttiva viene modificata sostituendo la nozione di rischio potenziale per la salute pubblica con un riferimento più restrittivo ad un serio rischio potenziale per la salute pubblica. In questo contesto, e con l'obiettivo di chiarire il significato di questa nozione, il Parlamento Europeo ha introdotto una norma che richiede alla Commissione di preparare delle linee guida per definire il concetto di serio potenziale rischio per la salute pubblica.
Per agevolare il consenso nella procedura di mutuo riconoscimento, viene creato un gruppo di coordinamento. Questo gruppo già esiste ed opera in maniera informale nell'ambito della struttura della procedura: è il Gruppo di Agevolazione del Mutuo Riconoscimento.
La revisione offre un supporto legale a questo gruppo e la responsabilità per la gestione del mutuo riconoscimento ed il ricorso alla procedura ra che prevede l'arbitrato EMEA solo nel caso in cui l'accordo fra gli Stati Membri non avrebbe potuto essere possibile nell'ambito del gruppo di coordinamento.
Al fine di assicurare un'accurata analisi di tutte le obiezioni concernenti seri potenziali rischi per la salute pubblica ed applicare un'unica soluzione a livello comunitario, la nuova legislazione rende obbligatoria la procedura di arbitrato impedendo il ritiro della domanda da parte di chi presenta la domanda stessa nel Paese che ha sollevato obiezioni.

3.4. Passi successivi
La nuova legislazione prevede una serie di testi da adottarsi da parte della Commissione prima che la legislazione diventi applicabile. Questi riguardano, fra gli altri argomenti, la procedura centralizzata, i requisiti per il conferimento condizionato di un'autorizzazione alla commercializzazione, le linee guida sui dati pubblicamente accessibili da includersi nei database relativi ai medicinali, le misure a supporto delle piccole e medie aziende, l'ammontare massimo e le condizioni per il recupero delle sanzioni pecuniarie imposte dalla Commissione su richiesta dell'EMEA.
Nel contesto dell'attuazione delle Direttive, la Commissione deve adottare linee guida che definiscono cosa sia un serio potenziale rischio per la salute pubblica ai sensi del mutuo riconoscimento, l'elenco degli eccipienti e le condizioni alle quali i principi della buona prassi di fabbricazione saranno loro applicati, alcune linee guida regolanti l'applicazione della buona prassi di fabbricazione alle sostanze attive usate come materiali di base, come anche linee guida sulla forma ed il contenuto dell'autorizzazione alla fabbricazione, relazioni di ispezione e la forma ed il contenuto del certificato di buona prassi di fabbricazione.

4. Conclusioni
La legislazione farmaceutica europea modificata dai tre testi adottati dal Parlamento e dal Consiglio Europeo è parte dell'evoluzione storica della legislazione farmaceutica europea. Le misure principali proposte dalla Commissione, con l'obiettivo di approfondire e perfezionare il mercato interno, sono tese ad affrontare le sfide poste dall'evoluzione scientifica e dall'allargamento dell' Europa. Tali testi devono essere attuati ed una serie di misure di adozione devono ancora essere prese, ma possiamo ritenere che l'Unione Europea abbia creato per il futuro una struttura legislativa che assicurerà il più elevato livello possibile di tutela della salute pubblica per i pazienti europei, e, nel lungo periodo, sostegno alla competitività dell'industria farmaceutica europea e allo sviluppo dell'innovazione. Rimane ancora l'opportunità di prendere delle misure concernenti la fornitura di informazioni al paziente: il Parlamento ed il Consiglio Europeo hanno dato un chiaro mandato in tal senso e la Commissione vi lavorerà per trovare una soluzione soddisfacente.

Philippe Brunet
Head of Unit - DG Enterprise: Pharmaceutical
products; legislation and marketing authorisations
- European Commission.
Clara Martinez Alberola
Deputy Head of Unit - Dg Enterprise: Pharmaceutical
products; legislation and marketing
authorisations - European Commission.

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